Конституцию менять не надо: так будет лучше для страны и президента

Почему хотят поменять Конституцию?

Разговоры об изменении Конституции традиционно выносятся на поверхность в период, когда встает вопрос о предстоящей очередной или угрозе внеочередной смены власти. Не стал исключением и нынешний период. Очевидно, что озвучиваемые президентом А. Атамбаевым и рядом других политиков, предложения и/или размышления о конституционной реформе, связаны с их страхами и опасениями.

Сложно сказать чего в них больше — размышлений о будущем страны, о личной безопасности, тревоги за дальнейшую судьбу своего политического окружения и их бизнес-проектов, желания и дальше оставаться в политическом тренде и влиять на политику страны. Наверное, всего понемногу. Цель настоящей статьи, однако, не разбираться в том, что по-настоящему движет желаниями изменить Конституцию. Цель – показать какие последствия могут быть от конституционной реформы и какова ключевая политическая, по мнению автора, проблема стоит перед страной.

Что предполагается поменять?

Форма правления является очень важным элементом в любой политической системе. Она определяет способы формирования и взаимодействия между собой высших органов государственной власти. Нынешняя форма правления в Кыргызстане тяготеет к парламентской, но также имеет элементы полупрезидентской системы. С определенной долей условности нашу систему можно назвать парламентской.

Однако не только форма правления влияет на ситуацию в стране. Очевидно, что многое зависит от степени развития общества, государственных институтов, политических партий и конкретных личностей, находящихся у власти. Приведу пример – в России при Ельцине и Путине конституция и форма правления были одни и те же. Однако, уровень влияния президента на принимаемые управленческие решения, да и вообще, на всю общественную жизнь при этих двух руководителях кардинально различаются.

Говоря о конституционной реформе в Кыргызстане, президент А. Атамбаев не разъясняет, какие конкретно изменения он имеет в виду. Возможно речь идет об уменьшении властных полномочий президента по назначению и отправке в отставку глав ГКНБ, Генеральной прокуратуры, Минобороны, а также возможно подразумевается снижение влияния президента на внешнюю политику и судебную систему. Следует отметить, что все эти изменения носят хоть и важный, но не фундаментальный характер.

Фундаментальными являются изменения, касающиеся смены формы правления. В этом случае Кыргызстану, по логике вещей, следует двигаться в сторону перехода к чисто парламентской республике. При такой форме правительство формируется и отправляется в отставку парламентом (это у нас уже есть) и президент избирается не всенародно, а парламентом (это предстоит сделать). Однако, как заявлялось некоторыми политиками, в частности О. Текебаевым, А. Атамбаев твердо выступает за то, чтобы президента по новой конституции, если такая будет, по-прежнему избирал народ. То есть президента в любом случае будет избирать народ, а не парламент.

В силу вышесказанного возникает вопрос, если такие важные государственные институты как спецслужбы, оборона и внешняя политика уйдут из-под влияния президента, то зачем тогда президента избирать всенародно? Получится, беспомощный глава государства, который в силу всенародного избрания и поэтому широкой легитимности, скорее всего начнет претендовать на власть гораздо большую, чем это позволяет Конституция. Именно это несоответствие несет угрозу дальнейшего разрушения конституционного порядка в стране, посредством поползновений президента на конституционные полномочия других ветвей власти и стремления изменить конституцию. Если же не менять полномочия президента и/или не отменять всенародное избрание президента, то что принципиального будет меняться и зачем тогда вообще трогать Конституцию?

Что будет если поменять?

Предположим, что все-таки будет принято решение перейти к чисто парламентской системе и Конституцию поменяют. Возможно, это даже даст положительный импульс для развития страны. Но есть также много аргументов и в пользу обратного. А у нас, как известно, если возможен негативный сценарий, то он скорее всего и сбудется.

Я согласен с тем, что полупрезидентская республика в целом более склонна к авторитаризму, узурпации власти со стороны одного лица – президента. Современная история Кыргызстана наглядно это показала. Но здесь следует указать, что та полупрезидентская республика, которая была у нас при прошлых режимах (Акаева и Бакиева), уже не существует. То была президентско-парламентская система, названная так известными политологами Шугартом и Кери для того, чтобы отразить непонятность этой системы в отношении того, кто – президент или парламент – отвечает за деятельность правительства при общем доминировании президента как в отношении нормотворчества, так и относительно исполнительной ветви власти. Нынешняя система, хоть и является смесью парламентской и полупрезидентской, в значительной мере перераспределяет власть в пользу парламента. То есть институциональные риски для возникновения авторитаризма при такой организации власти существенно снижены.

Я также согласен и с тем, что парламентская форма правления создает более подходящие условия для развития демократических институтов, поскольку она рассчитана на участие в принятии политических решений большего количества лиц и институтов. Однако, если кто-то думает что переход к чисто парламентской системе автоматически решит все наши проблемы, то он глубоко ошибается.

Опыт целого ряда стран показывает, что не только, а порой не столько авторитаризм, является проблемой в развитии страны. Гораздо большим злом могут выступать коррупция и олигархическое правление, которые при формально демократическом режиме, ведут к стагнации в экономике, росту недоверия к правовой организации общества и долговременной дестабилизации политической обстановки.

Наглядным примером может служить Молдавия. В этой стране парламентская форма правления. Формально власть находится в руках не одного человека, а у политических партий, которые демократическим путем попали в парламент. Однако, политический плюрализм и отсутствие явного авторитаризма на практике привели не к процветанию, а к многолетнему политическому и экономическому кризису, разгулу коррупции и, как следствие, широким гражданским волнениям.

Причиной всему этому послужила не «неправильная» форма правления, а недостаток ответственных и честных политиков. В Молдавии, по оценке экспертов, имеет место так называемое олигархическое или плутократическое правление, когда несколько групп влиятельных политиков и бизнесменов входят в сговор, с целью извлечения максимальной выгоды из своего положения во власти. Как показывает практика, олигархические группы легко находят общий язык, делят сферы влияния и правят страной, для видимости попеременно сменяя друг друга во власти. Под внешними демократическими лозунгами и при формальном отсутствии авторитарного правителя, страна фактически имеет правление нескольких семей влиятельных олигархов, представленных в парламенте своими партиями.

Создадут ли изменения конституции гарантии для экс-президента?

Все хорошо понимают, что забота о будущем страны только одна из причин, почему говорят о конституционной реформе. Еще одним поводом для нее является желание обеспечить безопасность для экс-президента и его команды после ухода с должности, а также возможное сохранение власти и влияния экс-президента. Вероятно предполагается, что, забрав у президента ряд полномочий и передав их доверенному премьер-министру, экс-президент сможет каким-то образом сохранить за собой политическое влияние.

Однако реализация такого варианта представляется маловероятной. Если говорить коротко, то никто не даст никаких гарантий, что новый премьер будет защищать и во всем слушаться экс-президента. В самом деле, вариант «тандема», который был в России у нас не пройдет. Не та страна, не те ресурсы, все не то. Кыргызстан гораздо более динамичная и одновременно непредсказуемая в политическом плане страна. У нового премьер-министра будет только одна причина считаться с экс-президентом – если А. Атамбаев сохранит свое влияние на Жогорку Кенеш. Возможно ли это после его ухода с поста? В том объеме как сейчас, однозначно нет. Не имея в руках рычагов правоохранительной системы, экс-президенту будет сложно, а фактически невозможно добиться полной лояльности к себе со стороны чутко реагирующих на силу парламентских фракций.

Возможно, гарантии безопасности и сохранения влияния экс-президента предполагается получить иным путем, а именно через повышение политического плюрализма, присущего парламентской системе. Т.е. вероятно предполагается, что для того, чтобы наступить на интересы экс-президента нужно быть очень сильным и сконцентрировать в своих руках всю широту власти, а парламентская система никому не даст это сделать.

Это глубокое заблуждение. Для того, чтобы стать угрозой для экс-президента вовсе не надо быть диктатором. Тем более, что наши политические элиты крайне гибкие и они кинутся искать себе сильных союзников уже на следующий день после очередных президентских выборов. В некотором смысле этот процесс начался уже сейчас.

Тогда зачем менять?

В силу вышесказанного становится очевидным, что косметическая реформа конституции (перераспределение некоторых полномочий в пользу премьер-министра) не сможет дать сколько-нибудь существенных гарантий ни президенту, ни его окружению.

Переход к чисто парламентской системе также не является автоматической гарантией быстрого и устойчивого развития страны, равно как и обеспечения гарантий безопасности президента. Более того, переход к чисто парламентской системе с существующей незрелой политической элитой влечет за собой новые, значительные риски для страны. Тогда зачем вообще трогать нынешнюю Конституцию?

Аргументы в пользу стабильности

Являясь сторонником стабильной Конституции, я вовсе не хочу сказать, что ее нельзя менять вообще. Конституцию конечно можно менять, но только в том случае когда необходимость для этого по-настоящему созрела, а последствия таких изменений достаточно хорошо продуманы. На нынешнем этапе политического развития страны, на мой взгляд, конституционная реформа не нужна и даже может быть вредна для страны. Тем более все помнят, что нынешняя политическая элита договорилась, а общество эти договоренности поддержало, не менять конституцию до 2020 года, а договоренности надо выполнять.

Более того, анализируя нынешнюю систему, я вижу в ней немало положительных моментов. В условиях незрелости политической элиты, продажности и малообразованности значительной ее части, в стране должен быть институт, который является противовесом парламенту.

Парламент, в силу своей природы, коллегиальный орган и это хорошо. Но коллегиальность порой предполагает недостаток или даже полное отсутствие личной ответственности. При этом, когда депутатами являются люди, многие из которых мало подходят для такой ответственной работы, работа парламента может вести к росту популизма, олигархического правления и неспособности решать задачи, стоящие перед страной.

Реальной опасностью для Кыргызстана при парламентской форме правления может стать олигархический сговор, по примеру молдавского. Кстати говоря, некоторые элементы олигархического правления мы наблюдаем уже сейчас, когда выборы проходят демократически, а к власти приходят одни и те же коррупционеры и популисты. В случае расширения этого процесса мы будем обречены на долгие годы кризиса, где вроде нет виноватого в одном лице (как было в случае с Акаевым или Бакиевым), но все вокруг продолжает загнивать.

В этих условиях обязательно нужен институт, способный уравновешивать безответственный парламент. Институтом, который реально уравновешивает парламент, а иногда и подталкивает его к конструктивной работе, может являться только всенародно избираемый президент.

Конечно, у института всенародного президента есть и ряд потенциальных минусов. Главный из них – риск узурпации и злоупотребления властью. Поэтому полномочия президента, в свою очередь, должны быть ограничены парламентом.

Примерно такая система, худо ли бедно ли, но постепенно складывается у нас при ныне действующей конституции. Рисков по-прежнему остается много, но сама система способствует тому, чтобы ни президент, ни парламент не переходили красную черту, за которой могут начаться необратимые процессы народного гнева и насильственной смены власти.

Воспитание элит и позитивный прецедент

Таким образом, на мой взгляд, основной проблемой страны на сегодняшний день является не несовершенство конституции, а незрелость политической элиты, которая при любой форме правления будет работать плохо и ориентироваться на личный, а не публичный интерес.

Известно, что все партии, включая СДПК, перед недавними парламентскими выборами говорили, что приведут новых и чистых политиков. Где эти новые политики? За исключением отдельных депутатов, большинство из них пришли со старыми мыслями и методами действий. Проекты по обновлению политической элиты с треском провалились.

Формировать новую элиту гораздо сложнее, чем клепать конституционные поправки. При Акаеве и Бакиеве много раз меняли Основной закон. Помогло ли это им и стране, и к чему это в конечном счете привело мы хорошо знаем.

Если А. Атамбаев станет первым президентом, сумевшим подняться над своими опасениями и не будет трогать Конституцию, то уже по одному этому признаку он войдет в историю Кыргызстана под большим знаком плюс. Будет заложен хороший прецедент для будущих президентов. А именно на таких прецедентах и строится позитивная история страны.

Тамерлан ИБРАИМОВ, член политсовета политической партии «Жаран».